Una proposta europea per sciogliere i quattro nodi operativi del "loss and damage"
Muktar Babayev, presidente della COP29 svoltasi a Baku lo scorso novembre, ha ereditato un processo delicato e carico di aspettative. Il vertice annuale delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico si è aperto con il compito di dare concreta attuazione a uno dei risultati simbolici di Dubai: l’adozione del fondo per il “loss and damage”.
Nonostante l’impegno formale assunto a Sharm El-Sheikh e ribadito alla COP28, l’attuazione pratica di quella promessa è rimasta parziale, con risorse insufficienti e meccanismi ancora vaghi.
A Baku, il dibattito si è concentrato sull’architettura finanziaria globale, sull’equità tra Nord e Sud del mondo e su come ristrutturare i flussi pubblici e multilaterali a sostegno della transizione climatica. Tuttavia, ancora una volta, il compromesso raggiunto ha lasciato più domande che risposte.
La COP30, che si terrà a Belém, nel cuore dell’Amazzonia, promette di essere un momento cruciale per colmare questo divario: la stessa scelta della sede richiama con forza l’urgenza di proteggere non solo le comunità più vulnerabili, ma anche i polmoni verdi del pianeta.
Questo paper, che riflette su come rendere politicamente sostenibile il meccanismo di “loss and damage”, viene completato mentre l’America Latina è scossa da incendi senza precedenti nella foresta amazzonica, aggravati da mesi di siccità estrema. Secondo gli scienziati, eventi di tale portata sarebbero stati impensabili senza il riscaldamento globale causato dalle attività umane.
Il problem setting: le montagne e i topolini delle COP
Un rischio, come spesso accade con le organizzazioni internazionali come la COP, è che montagne di negoziati finiscano per partorire un topolino. Già le 18 pagine della proposta su “loss and damage” apparivano decisamente… murine. Nonostante il titolo promettesse soluzioni operative, era difficile trovarvi elementi davvero concreti.
Più importante ancora, quattro grandi questioni operative restavano senza risposta:
- Chi pagherà e quanto?
- Chi saranno i beneficiari?
- Quali perdite, derivanti da quali tipi di eventi, saranno coperte?
- Chi gestirà l’intero meccanismo?
Il preambolo della bozza invita non meglio precisati Paesi “sviluppati” a offrire contributi volontari; non chiarisce però se la Cina – seconda economia mondiale e oggi primo emettitore – sia chiamata a contribuire. I Paesi eleggibili al finanziamento sono definiti come “Paesi in via di sviluppo particolarmente vulnerabili”, una formula che potrebbe implicare l’esclusione di alcuni Paesi poveri non direttamente esposti a uno specifico rischio climatico: potrebbe essere il caso, ad esempio, di grandi Stati dell’Asia centrale.
Resta inoltre da chiarire se il fondo finanzierebbe soltanto la costruzione di una barriera contro un’alluvione imminente o anche i danni economici causati dall’alluvione stessa.
Infine, non è affatto chiaro se la Banca Mondiale, invitata a gestire il fondo per i prossimi quattro anni, disponga delle capacità adeguate e possa farlo garantendone al contempo l’indipendenza.
Il signor Al Jaber potrebbe obiettare che si tratta di cavilli. Potrebbe sostenere di aver ottenuto il miglior accordo possibile da negoziati inconcludenti; che le COP non possono produrre molto più di compromessi parziali; e che gli Emirati Arabi Uniti hanno dato il buon esempio donando 100 milioni di dollari al fondo, stimolando quattro dei Paesi del G7 a fare altrettanto.
È un passo lodevole, ma non sufficiente. Quest’anno si preannuncia come il più caldo mai registrato. Secondo Copernicus, il programma europeo di osservazione climatica, ciascuno degli ultimi dodici mesi ha stabilito il record come mese più caldo dal 1960.
L’estensione del ghiaccio marino antartico si è ulteriormente ridotta del 15%. Peggio ancora, nel 2023 l’umanità ha immesso nell’atmosfera più anidride carbonica che in qualsiasi anno precedente. Tutto ciò richiede un’azione più rapida. E potrebbe rendere necessario un approccio nuovo, meno ideologico, alla governance climatica.
Il dibattito su “loss and damage” ne è un esempio emblematico. È ostacolato dalla divisione del mondo tra i “cattivi” (i Paesi che si sono arricchiti generando il danno) e i “buoni” (quelli in via di sviluppo che subiscono le perdite).
Un’alternativa, delineata dalla Dolomite Conference sul cambiamento climatico – un incontro globale che riunisce studenti, imprese, media e decisori politici – sarebbe superare questo approccio manicheo a favore di un meccanismo più funzionale e, soprattutto, capace di trasmettere il messaggio che siamo tutti sulla stessa barca che affonda.
Il problem solving: l'idea di una struttura globale per la prossima generazione
L’idea sarebbe quella di replicare alcune caratteristiche del “Next Generation EU” (NGEU), che l’Unione europea ha lanciato per affrontare le “perdite e i danni” prodotti da un altro recente disastro globale: la pandemia di COVID-19.
Nel 2020, tutti i 27 Stati membri dell’UE sono stati chiamati a contribuire al fondo da 750 miliardi di euro in proporzione alla loro quota di PIL; ciascuno ha poi ricevuto sostegno in linea con l’impatto subito dalla pandemia.
Un fondo analogo per le perdite e i danni climatici – che potremmo chiamare “Next Generation Planet” (NGP) – dovrebbe essere definito da tre caratteristiche fondamentali:
- Una dotazione complessiva predeterminata, fissata sulla base di una valutazione scientifica dell’ammontare potenziale delle perdite da coprire (gli attuali 100 miliardi di dollari l’anno appaiono una stima piuttosto ottimistica).
- Un finanziamento da parte di tutte le parti della COP, in proporzione alla loro capacità finanziaria, eventualmente ponderata in base alle emissioni storiche e attuali (ciò probabilmente significherebbe che l’intera Africa pagherebbe meno di un singolo Paese UE di medie dimensioni). Dovrebbe essere utilizzata una formula semplice e comprensibile per calcolare la quota di ciascun Paese.
- L’allocazione delle risorse verso territori che risultano non assicurabili contro i disastri climatici, in modo tale che il NGP:
- copra una quota del danno potenziale sufficiente ad attrarre investitori privati disposti ad assumersi il rischio residuo; e/o
- investa quanto basta in misure di adattamento (dighe, barriere contro le inondazioni, ecc.) per rendere assicurabile il territorio in questione.
Il concetto di “quanto basta” è essenziale: l’investimento pubblico deve essere limitato con precisione a ciò che serve per riportare il progetto nel radar dei mercati finanziari, così da attivare le loro ben più ampie capacità di finanziamento.
È evidente che continueranno a esistere differenze tra Florida, dove le assicurazioni si sono ritirate da alcune aree, e Lagos, in Nigeria, dove il problema può riguardare più semplicemente la capacità di pagare i premi assicurativi.
Resta poi la questione di chi dovrebbe gestire la struttura. La COP28 suggeriva di dotare il fondo di un segretariato forte. Concordiamo sull’esigenza di una gestione solida e riteniamo che il primo compito di chi guiderà il meccanismo debba essere la valutazione dei rischi climatici per Paese (o per regione nei Paesi più grandi).
Anche le compagnie assicurative potrebbero svolgere un ruolo cruciale. Possono apportare risorse aggiuntive attraverso meccanismi di cofinanziamento e, soprattutto, competenze tecniche indispensabili. Il NGP diventerebbe così un grande pool assicurativo globale.
Potrebbe persino non essere necessaria una banca (come la Banca Mondiale), poiché si tratterebbe principalmente di gestione del rischio, non di erogazione di prestiti. Le banche avranno certamente un ruolo nel finanziamento dell’adattamento, ma il cuore gestionale del “loss and damage” dovrebbe essere assicurativo.
Si potrebbe obiettare che un simile schema rappresenterebbe una rottura non solo rispetto alla COP, ma anche rispetto alla prassi consolidata del multilateralismo. Forse è vero. Ma se vogliamo evitare una crisi climatica ancora più profonda, il mondo ha disperatamente bisogno di superare le logiche del passato.
In realtà, è il multilateralismo stesso, così come concepito per governare un secolo più stabile, ad apparire oggi inadeguato. Si potrebbe persino immaginare che un meccanismo come il NGP sia inizialmente adottato da un sottoinsieme delle 198 parti: una coalizione dei volenterosi disposta a condividere un meccanismo di finanziamento più efficiente.
In un momento di crisi senza precedenti, l’Unione europea ha preso una decisione senza precedenti, emettendo debito comune. Con un po’ di coraggio, la COP29 potrebbe diventare il luogo in cui il mondo sperimenta una vera governance globale del suo problema più globale. L’UE può portare al tavolo la propria esperienza di mediazione tra culture diverse. Un fondo “loss and damage” non ideologico potrebbe essere il primo passo.
Questo studio è stato condotto da:
Francesco Griilo, Vision Director
Valerio Rosa, Vision Associate
Jing Wang, Vision Associate
