Proposte per riforme realmente utili ed efficaci.

Gli autori del Paper sono: Cristina Bargero, Lorenzo Fioramonti, Michele Geraci, Francesco Grillo, Rossella Muroni

Molte crisi hanno anche un lato positivo, perché trasformano i declini graduali in cadute verticali (dei redditi, dell’occupazione, ecc.) e ciò paradossalmente ha il vantaggio di rendere più urgente rispondere a quei problemi che, da tempo, ci si trascina senza affrontarli. Il dibattito che si è acceso nell’Unione Europea in risposta all’emergenza COVID e alla più grande depressione che l’Europa abbia mai dovuto affrontare ha fatto emergere due grandi novità: 1) la sospensione del limite di deficit del 3% e del relativo fiscal compact; 2) la necessità di impostare e realizzare una politica di investimenti che presenti un ordine di grandezza diverso rispetto a quanto perseguito negli ultimi decenni. Ciò necessita di una riflessione operativa su come fare e cosa sia il “debito buono” dal cui esito dipende buona parte del futuro del Paese.

Riteniamo che questi due elementi siano oggettivi, diciamo pure “bipartisan”, a prescindere dal giudizio che si possa dare sull’operato dell’Unione Europea e sull’effettivo ammontare dei grants e dei loans. Questi ultimi, andranno comunque a pesare sulla finanza pubblica, sotto forma di maggiori contributi al bilancio comunitario o come restituzione di rate di prestiti e ci obbligano, dunque, a cercare la massima resa possibile delle scelte che faremo e della macchina organizzativa che ne assicurerà l’implementazione: è questo l’obiettivo del presente paper.

In poche settimane, il Governo dovrà sviluppare un piano di azione che potrebbe portare ad una stagione di investimenti in grado di trasformare radicalmente il Paese. Per farlo, abbiamo bisogno di una “visione” di politica economica ed industriale che sia davvero all’altezza dei tempi e delle sfide che abbiamo davanti, una visione che da decenni abbiamo perduto. Se non ci riusciremo, non sarà solo una delle tante occasioni sprecate, ma probabilmente l’ultima chance per evitare di essere definitivamente marginalizzati. Uno dei rischi maggiori è la nostra incapacità di spendere fondi europei (e fare riforme) e ritrovarci quindi, da un lato, con un contributo maggiore al bilancio europeo (da pagare a partire dal 2024) e, dall’altro, un aumento dei fondi che percepiamo ma che potrebbero restare inutilizzati. Ciò metterebbe a rischio – se sbagliamo – la stessa sostenibilità del debito.

L’imprevedibilità delle evoluzioni economiche, tecnologiche, ambientali e geopolitiche richiede una riforma profonda della strategia industriale nazionale, che sia in grado di dotare il Paese di quelle condizioni di adattabilità e innovazione ormai determinanti per affrontare ogni tipo di sfida. Il programma di investimenti deve raggiungere il doppio obiettivo di tamponare l’emergenza e (aspetto cruciale) di sviluppare una nuova economia orientata al futuro.

Abbiamo scelto di avanzare questa proposta in modo congiunto, provenendo ciascuno di noi da background professionali ed esperienze politiche diverse, proprio per ribadire con forza la necessità di una soluzione trasversale di buon senso e di merito, scevra delle solite considerazioni ideologiche e di parte. Crediamo che questo contributo possa anche aiutare a ridare credibilità e forza ad una classe dirigente non sempre all’altezza e che oggi si trova a vivere un momento storico caratterizzato sia da enormi potenzialità trasformative, sia da un alto rischio di fallimento. La nostra speranza è che queste poche righe possano servire da spunto per una riflessione più ampia non soltanto nel merito delle proposte, ma (aspetto forse ancora più importante) anche nel metodo collaborativo che ne è alla base.

Il paper si articola in tre parti:

1. Nella prima sezione, definiamo i criteri formali e tecnici che gli investimenti dovrebbero avere affinché possano ‘ripagarsi’, cioè avere la massima efficacia, limitare gli sprechi e cercare di fornire le basi per lo sviluppo del nostro Paese.
2. Nella seconda sezione, ragioniamo sugli obiettivi e, dunque, quali settori d’intervento hanno la maggiore probabilità di produrre effetti positivi a cascata sulla società, in linea anche con i principali target internazionali sulle grandi questioni economiche, sociali ed ambientali che determineranno sempre di più il successo o meno delle nazioni (con una strategia almeno al 2030).
3. Nella terza sezione, descriviamo le condizioni, cioè quegli elementi abilitanti di sfondo (organizzativi, tecnologici, finanziari, istituzionali e di governance) che possono permettere di raggiungere con maggiore efficacia ‘sistemica’ gli obiettivi individuati sulla base degli investimenti stabiliti.

Figura 1 - Struttura del paper

CRITERI

Sono cinque i criteri che dovrebbero guidare la definizione della strategia:

1. L’Italia deve essere in grado di aumentare, innanzitutto, il tasso di crescita potenziale e di lungo periodo, per cui riteniamo che si debbano privilegiare gli investimenti piuttosto che i consumi, ed i processi di sviluppo duraturi, piuttosto che la mera gestione del ciclo economico. Una strategia di investimento lungimirante deve puntare su una visione innovativa di quello che l’accademia chiama total factor productivity. Per questa ragione bisogna mettere al centro fattori finora tenuti in secondo piano, come il capitale umano (essenziale per l’innovazione), il capitale sociale (fondamentale per creare collaborazioni tra le imprese e con il resto degli attori sociali), il capitale culturale, che è il vero vantaggio comparato dell’Italia rispetto al resto del mondo, e ciononostante uno dei coefficienti di crescita più trascurati nella recente storia economica del nostro Paese. Infine dobbiamo valorizzare il capitale naturale, cioè l’integrità ed uso sostenibile delle nostre ricchezze naturali, elemento insostituibile di benessere diffuso.
2. Contemporaneamente, il piano deve puntare ad una spesa veloce e che ottenga importanti risultati nel prossimo quinquennio. Per fare ciò, si dovrà puntare su settori ad alto moltiplicatore e ad effetto leva, cioè in grado di mobilitare ulteriori finanziamenti da parte dei privati, imprese o famiglie e perseguire un ritorno di valore che possa essere reinvestito,così da assicurare una forte efficienza allocativa ed un motore di finanziamento che non si spenga dopo l’intervento pubblico.
3. E’ necessario puntare ad arrivare – quanto più possibile direttamente – alle persone (famiglie e soprattutto giovani), con l’obiettivo di aggredire le diseguaglianze che, ormai, sono forte fattore di rallentamento della crescita, e minimizzando la possibilità che le risorse economiche siano ‘catturate’ da grandi gruppi di potere e imprenditoriali, che hanno spesso dominato le scelte di politica industriale ai fini della conservazione dello status quo. Negli ultimi 30 anni, il 70% della popolazione italiana ha subìto (in termini di reddito prima delle imposte) un calo del proprio tenore di vita, con crolli anche del 20%-30% per i ceti meno abbienti, mentre solo il 10% della popolazione sta meglio ora che alla fine degli anni ‘80. Tale diseguaglianza ha, peraltro, perso molte delle efficienze allocative che, in due secoli di capitalismo, furono attribuite ai divari: oggi a perdere sono i gruppi sociali probabilmente più produttivi (i giovani, le donne, gli immigrati) e vincono i portatori di privilegi e rendite.
4. Occorre aumentare la dotazione e la qualità dei servizi e ridurre le vulnerabilità della nostra società, mettendo al centro la salute delle persone e la sicurezza economica di lavoratori ed imprese, migliorando la capacità del sistema paese nel suo complesso di rispondere alle crisi collettive (COVID19 ne è stato un esempio), che molto probabilmente diventeranno una costante dei prossimi anni, sia nell’ambito ambientale (cambiamenti climatici) sia in quello tecnologico (Intelligenza Artificiale, 5G e altro che non sappiamo ancora).
5. Al piano di realizzazione, deve essere abbinato un set di indicatori di realizzazione (output) e di risultato (outcome) che siano comprensibili all’opinione pubblica, in maniera tale da poter alimentare un dibattito nazionale maturo sulle prospettive di sviluppo del Paese, che sia in grado di superare il gossip e la retorica che ormai dominano la comunicazione politica. Un più elevato livello del dibattito, invece, pone le basi per un nuovo contratto sociale tra Stato e cittadini, tra amministrazioni centrali e locali e società civile.

Figura 2 - Crescita media del reddito lordo di ciascun percentile,  1988 - 2016

Sulla base di questi criteri abbiamo identificato sei aree prioritarie. Le prime tre rappresentano i veri obiettivi trasformativi per la crescita di qualità ed il benessere diffuso, in grado di esprimere un’idea diversa di Paese. Le altre tre sono delle condizioni abilitanti, cioè indispensabili per consentire qualunque azione di investimento, programmazione ed implementazione, che altrimenti rischia di perdere efficacia e concretezza nella realizzazione (anche se è stata magari pensata con tutte le buone intenzioni).

OBIETTIVI

Riteniamo che gli obiettivi di investimento con la maggiore capacità di produrre effetti trasformativi a catena sulla società, e quindi il maggiore impatto economico, siano non solo alla portata del nostro Paese, ma ne siano da sempre una sua caratteristica distintiva, purtroppo gravemente trascurata negli ultimi trent’anni.

Condizione abilitante, diremmo quasi ‘essential facility’ dei punti che verranno trattati in seguito, è la dotazione infrastrutturale del nostro Paese, che non riguarda solo le grandi opere, ma infrastrutture minori di trasporto, reti idriche e tecnologiche, impianti di depurazione e di trattamento dei rifiuti. Il dibattito in materia dura ormai da anni ed è corredato da dati e da studi, in particolare quelli della Banca d’Italia, che suggeriscono come le carenze riguardino maggiormente l’efficacia e l’efficienza, piuttosto che la quantità di spesa.

Inoltre occorre pensare a un piano nazionale di manutenzione straordinaria delle infrastrutture e di completamento delle opere incompiute, cui devono accompagnarsi linee guida a livello nazionale per la progettazione edilizia, sociale e sostenibile, nell’ottica delle evoluzioni tecnologiche dell’industria 4.0.

A ciascuno degli obiettivi che indichiamo andranno associati specifici indicatori di risultato (outcome), come abbiamo già indicato nella sezione relativa ai criteri.

1. Una repubblica fondata sulla conoscenza. Tra i principali fattori che determinano la produttività di un’economia, assume un ruolo sempre più centrale la capacità di innovazione. Paradossalmente, negli ultimi anni la nostra società ha visto ridursi il finanziamento e la centralità delle istituzioni che producono conoscenza (dalla scuola all’università, fino alle accademie e agli enti di ricerca), in totale controtendenza rispetto al brand italiano, che fa del nostro Paese il più ricco al mondo di simboli di conoscenza. Il nostro rapporto spesa in ricerca e sviluppo (R&S) è fermo da tempo al 1.3%, tra i più bassi non solo nelle economie avanzate, ma anche tra molte economie emergenti. Indicativo a questo proposito è il confronto tra l’Italia e le altre grandi economie europee per spesa in pensioni (che sono, tecnicamente, un sussidio a chi è uscito dal mondo del lavoro) e investimento in educazione (cioè nel capitale umano delle generazioni che si stanno preparando ad entrarvi). Il confronto è reso ancora più significativo perché compara Paesi che hanno simili strutture demografiche e percentuali di anziani, mostrando come l’Italia sia più interessata al passato di quanto sia interessata ad investire sul futuro. E’ indispensabile un grande investimento nella formazione a tutti i livelli e nella ricerca, sia di base sia applicata. Le scuole devono tornare ad essere attori di sviluppo delle comunità locali, garantendo una diffusione capillare sul territorio e preferendo una didattica laboratoriale e interattiva a quella frontale. Tali scuole di “prossimità” devono prevedere piccoli gruppi-classe ed essere collegate in rete tra di loro, per potere realizzare lezioni in remoto, scambi linguistici e formativi, nonché coltivare la passione per una digitalizzazione responsabile. Devono poi avere docenti qualificati e regolarmente aggiornati ed un personale scolastico meglio retribuito e sottoposto a costante valutazione. Il tempo pieno deve essere diffuso su tutto il territorio nazionale. Le università devono evolvere in veri e propri campus transdisciplinari, che incoraggiano una collaborazione costante con altre istituzioni culturali (come il mondo dell’alta formazione artistica, coreutica e musicale) ed il mondo delle imprese, sia nella parte di venture capital che su quella di private equity. Come dimostra la storia della Silicon Valley ed il caso di Israele e Cina, la “start-up nation” comincia nei campus e si diffonde verso il mondo produttivo che gravita nella sua orbita. Ciò significa non solo aumentare i finanziamenti, ma anche rivedere i settori scientifico-disciplinari, incoraggiare partenariati di ricerca transdisciplinari, dare più valore alla brevettazioni e realizzare un sistema di co-produzione dell’innovazione (non solo trasferimento tecnologico) come fatto in Germania con la rete del Fraunhofer. Occorre, inoltre, formare la popolazione su temi di avanguardia, come l’intelligenza artificiale (sul modello di quanto avviene in Finlandia, Elements of AI), e come lo sviluppo sostenibile (sul modello dell’Agenda 2030), attraverso percorsi digitali modulari e scalari (dalla semplice conoscenza dei fenomeni, per diffusione di cultura, alle competenze di base, a competenze più avanzate).
2. Transizione industriale eco-compatibile. L’ambiente naturale e la sua relazione con la società umana va inteso come una grande risorsa di sviluppo, per questo è necessario ristrutturare i modelli di consumo e di produzione puntando su una maggiore efficienza nell’uso di energia e risorse, ed una drastica riduzione delle esternalità negative, privilegiando le modalità di produzione e consumo che invece generano esternalità positive. È necessario valorizzare un’Italia che sia più pulita, più sostenibile e più piacevole da vivere nelle proprie città e nei propri borghi, contrastando l’immagine sempre più evidente di una “bellezza sfiorita”. Economia circolare e transizione ecologica sono ormai delle scelte obbligate, non solo per motivi di carattere ambientale, ma anche perché aumentano la resilienza del sistema e la sua innovatività. Ciò richiede scelte nette, soprattutto nei confronti di alcuni settori industriali. L’energia fossile è in crisi in tutto il mondo e lo sarebbe anche senza Covid-19: continuare a spendere miliardi di euro in sussidi ambientalmente dannosi vuol dire rallentare la transizione e rendere ancora più vulnerabili alla competizione internazionale quei posti di lavoro che, invece, potrebbero essere tutti riconvertiti alla produzione energetica rinnovabile e all’efficientamento energetico degli edifici e delle infrastrutture. Il settore automotive tradizionale è in costante declino, non solo perché la mobilità elettrica si diffonde sempre di più, ma anche perché il concetto di mobilità sta cambiando: dalla proprietà dell’automobile si passa sempre di più all’acquisto di servizi di modalità on demand. Anticipare queste evoluzioni ed investire sul car sharing del domani e su sistemi intermodali non fa solo bene all’ambiente, ma fa prima di tutto bene al lavoro ed al mercato, che altrimenti si troveranno spiazzati dal cambiamento in atto (si pensi al dibattito provinciale sullo smart working, che è ormai una realtà in crescita in tutto il mondo, con grandi potenziali di produttività che l’Italia non ha ancora saputo sfruttare). La buona notizia è che l’Italia è tra i paesi con il più elevato contributo di rinnovabili per la produzione di energia: adesso bisogna lavorare affinché anche i consumi siano green. Sul fronte ambientale, l’Italia parte con un vantaggio comparato senza eguali almeno in Europa: il maggior numero di siti protetti e riserve naturali, riconosciuti da organismi internazionali; un altissimo livello di biodiversità e molteplicità di ecosistemi, con interconnessioni tra aree marine e montuose di grandissimo valore turistico, alimentare, culturale, che determinano il nostro brand nazionale in tutto il mondo; infine, la crisi protratta di alcuni settore dell’industria ‘pesante’, che potrebbe permettere una profonda riconversione di tanti siti industriali improduttivi per sostenere sempre di più le industrie ‘pensanti’, cioè quelle legate all’economia della conoscenza.
3. Comunità più capaci di resistere alle crisi. Il Covid-19 ha dimostrato con nettezza la fragilità del nostro sistema economico e sociale. Le nazioni che hanno meglio affrontato la pandemia sono state quelle che, negli anni, hanno investito di più e meglio sulla salute pubblica, la riduzione delle disuguaglianze e gli ammortizzatori sociali: una scelta lungimirante che ha permesso a molti Paesi di limitare i danni, diminuire la durata dei lockdown, contenere i disagi e ripartire economicamente mentre il resto del mondo era ancora bloccato. Il futuro (anche a breve termine) ci presenterà molte sfide, che non possiamo pensare di gestire con successo con dei sistemi sociali fragili. Pensiamo alla transizione digitale, all’avvento dell’intelligenza artificiale, alle riconversioni industriali, ai fenomeni migratori e alle conseguenze della crisi climatica, solo per fare solo alcuni esempi. Sono shock esterni che creano sia delle opportunità che delle sfide ed è importante non solo saper fronteggiare e difendersi dalle sfide ma, forse ancora più importante, saper cogliere le opportunità, per trasformare un shock in una grande occasione di sviluppo.

Figura 3 - Rapporto tra spesa in pensioni e in educazione (dagli asili alle università), 2018

CONDIZIONI

Risulta difficile immaginare il conseguimento di questi obiettivi senza garantire delle condizioni minime abilitanti, in grado di aumentare l’efficacia degli investimenti (e, in alcuni casi, di renderla persino possibile). A ciascuna delle condizioni che indichiamo andranno associati specifici indicatori di realizzazione (output) che abbiamo definito tra i criteri.

1. Riorganizzazione radicale dell’amministrazione. Senza un’azione decisiva nei confronti del funzionamento della macchina statale, un qualunque piano di investimenti rischia di assomigliare ad un contenitore con un buco sul fondo (come è stato per tante opere infrastrutturali) o come una macchina inceppata (come dimostra drammaticamente la capacità di spesa dei fondi strutturali per i quali l’Italia è sempre stata tra gli ultimi in Europa, al terzultimo posto per il periodo 2014 – 2020). Non pensiamo a misure drastiche, sempre difficili da realizzare (almeno nel breve termine), ma a modalità intelligenti per innovare la pubblica amministrazione, che includano nuovi indicatori di performance per la parte variabile dello stipendio dei pubblici ufficiali e per le promozioni, una revisione dei contratti per i dirigenti (che permettano la rimozione nel caso di fallimenti ripetuti) ed un diverso sistema di responsabilità, improntato sempre di più alla logica dei ‘beni comuni’, con cui sviluppare modelli ibridi di governance che prevedano la partecipazione di tanti attori pubblici non statali. Bisogna ricostituire completamente una Scuola Nazionale della Pubblica Amministrazione che sia davvero al passo coi tempi e che abbia le risorse economiche e culturali per stimolare l’innovazione nella governance a tutti i livelli. Senza una struttura di governance all’altezza, il timore è che si preferiscano le solite ricette già provate (e che non hanno generato effetti di cambiamento) a quelle più radicali, disruptive e potenzialmente trasformative, che però richiedono una propensione all’innovazione che la pubblica amministrazione generalmente non possiede. Tra gli interventi è fondamentale anche una riforma della giustizia e del fisco, che possa semplificare il sistema di regole e ricucire un rapporto di fiducia tra Stato e cittadini. La riforma va cercata uscendo fuori dall’eterna guerra di posizione tra addetti ai lavori che si fronteggiano sventolando le bandiere ideologiche della intoccabilità del sistema rispetto a chi lo vorrebbe sgretolare: la riforma di entrambi i comparti deve partire dall’idea che stiamo semplicemente riorganizzando ciò che è erogazione di un servizio.
2. Infrastruttura e innovazione digitale finalizzata al raggiungimento degli obiettivi. La pandemia ha portato con forza il tema dell’accesso alle connessioni all’interno del dibattito politico. Abbiamo scoperto i limiti della didattica a distanza, ma anche le sue potenzialità come misura di insegnamento complementare a quella in presenza. Abbiamo anche visto l’affermarsi di forme di lavoro agile (smart working) e di informatizzazione della pubblica amministrazione. Tutto ciò può diventare una grande possibilità di sviluppo, grazie alla digitalizzazione della pubblica amministrazione (in Estonia, ha consentito un boom economico senza precedenti, con la creazione di tantissime imprese online ed un vero e proprio Stato digitale), il recupero delle aree interne e dei borghi di cui l’Italia è stata per secoli terra fertile, senza considerare gli effetti positivi sul traffico ed il decongestionamento del territorio (grazie al lavoro a distanza e al ripristino di scuole di prossimità collegate in rete tra di loro attraverso piattaforme digitali da cui seguire lezioni anche con altre nazioni). Per realizzarsi, serve un completamento delle infrastrutture (che partano dall’idea, non nuova ma mai compiuta, di rendere possibile uno spostamento di popolazione – e turisti – verso aree interne e città più piccole) e, dall’altra, verso la creazione di un soggetto pubblico ma non necessariamente statale (si pensi ad ICANN, l’agenzia mondiale che gestisce internet, che è una fondazione no-profit), che abbia l’obiettivo di promuovere in maniera sistematica sperimentazioni locali, misurarne il risultato ed estenderle nel caso di successo. Altra condizione essenziale al raggiungimento degli obiettivi, è la dotazione infrastrutturale del nostro Paese, che non riguarda tanto le grandi opere, ma infrastrutture minori di trasporto, reti idriche e tecnologiche, impianti di depurazione e di trattamento dei rifiuti. Il dibattito in materia dura ormai da anni ed è corredato da dati e da studi, in particolare quelli della Banca d’Italia, che suggeriscono come il divario, più che la quantità di spesa, riguardi la sua efficacia ed efficienza. Inoltre occorre pensare a un piano nazionale di manutenzione straordinaria delle infrastrutture e di completamento delle opere incompiute, cui devono accompagnarsi linee guida a livello nazionale per la progettazione edilizia da far diventare elemento della infrastruttura digitale.
3. Collaborazione tra pubblico e privato come requisito di “debito buono”. Come discusso tra i criteri, è essenziale che gli investimenti pubblici siano sempre pensati per prestarsi a forme di cofinanziamento che sono indispensabili per un effetto leva di lunga durata. In questo, purtroppo l’Italia è più indietro di molti altri Paesi, non avendo una cultura diffusa di collaborazione tra pubblico e privato, soprattutto nella condivisione del rischio. A questo scopo, è fondamentale creare meccanismi per sviluppare una cultura di collaborazione tra pubblico e privato, come per esempio crowdfunding e impact investment, che possano aiutare a liberare risorse inutilizzate e metterle al servizio di progetti comuni. In questo ambito, può essere decisivo creare strumenti di valutazione dell’impatto e di estensione (scale up) delle innovazioni di successo ad altri ambiti. Questo ruolo potrebbe essere svolto da un Dipartimento per la Sperimentazione nella Governance da creare all’interno della struttura di Governo, un vero e proprio soggetto pubblico che avrebbe il compito di promuovere e governare nuove sperimentazioni nell’ambito sociale, nell’ambito ambientale, nell’ambito economico e nell’ambito di policy. In conclusione, si possono immaginare ulteriori riforme. Un’ipotesi potrebbe essere quella di creare fondi chiusi per la sottoscrizione di capitale, costituiti con operatori con competenze in quelle specializzazioni particolari nelle quali il Governo e le Regioni ritengono di avere vantaggi competitivi. I finanziamenti andrebbero a favorire l’emersione e la crescita di imprese nuove con il vantaggio di rendere più veloce la spesa. Questo processo potrebbe essere affiancato da soggetti qualificati (come venture capitalists, business angels, fondi di private equity) che condividerebbero il rischio con lo Stato, moltiplicando le risorse e potendo reinvestire i capitali una volta liquidate le partecipazioni.