La valutazione del fondo europeo e del "PNRR"

Tre correttivi per completare il momento hamiltoniano dell'Europa.

Articolo pubblicato da Francesco Grillo sul quotidiano Sole24ore

Cinquecento miliardi di euro, all’anno. Questa è la stima dell’investimento che serve all’Europa per completare le due grandi trasformazioni che la devono portare nel futuro e che è necessario per sfuggire ad una sua progressiva marginalizzazione rispetto a continenti più dinamici. È la stima dell’ex governatore della Banca Centrale Europea, Mario Draghi, che, tuttavia, avverte che è altrettanto necessario un forte ripensamento degli strumenti di politica fiscale e monetaria. L’Unione avrà bisogno di una capacità fiscale permanente che parte dalla grande innovazione concepita nel maggio 2020 nel vertice chiamato a rispondere ad un’emergenza che nessuno aveva previsto e che, però, non può riproporre lo schema del Fondo Europeo di Rilancio e Resilienza (RRF, In Italia lo chiamiamo PNRR) senza una valutazione di quelli che ne sono stati meriti e limiti.

Indubbiamente, il progetto è stato di successo perché ha “rotto un tetto di cristallo” (il tabù sul debito comune), come ha detto il Commissario agli Affari Economici, Gentiloni, nel presentare la “valutazione intermedia” del RRF, qualche giorno fa. Il piano ha il merito di aver lanciato il segnale forte che mancò dodici anni fa, quando dovette intervenire la Banca Centrale Europea per salvare l’EURO con armi non convenzionali. È evidente, poi, che il piano proceda più rapidamente di quanto non lo facciano le più antiche politiche di coesione (lo strumento tradizionale di sviluppo su cui punta l’Unione per ridurre divari territoriali e sociali) e che funziona l’idea di legare i pagamenti all’attuazione di riforme che affrontino inefficienze e protezioni. Tuttavia, certe dichiarazioni appaiono ottimistiche e permangono tre elementi non inquadrati dai radar di un dibattito che deve essere pragmatico e interessare tutti.

Innanzitutto, l’impatto sul PIL. Secondo la “valutazione intermedia”, il PIL dell’Unione potrebbe aumentare dell’1,4% nel 2026 grazie al solo RRF. Sono impatti non piccoli ma possibili considerando che NGEU vale, complessivamente, il 3% del PIL europeo annuo. E, tuttavia, questo impatto ancora non si vede (secondo l'ultima previsione della Direzione Generale per gli Affari Economici della Commissione Europea; la stessa che ha appena pubblicato la valutazione del RRF):" nel 2025, l’economia dell’Unione dovrebbe crescere dell’1,7% (in un contesto che si assume essere di nuovo con un’inflazione vicina al 2%), quindi meno del 2,2% che l’Unione registrava nei cinque anni precedenti alla pandemia. È possibile certamente che l’RRF stia semplicemente evitando una recessione spaventosa; e, tuttavia, i dubbi sono legittimi se si considera il Paese che maggiormente beneficia dei finanziamenti europei. Al momento, l’Italia vale quasi il 40% delle risorse complessive del Fondo di Resilienza Europeo e il PNRR il 10% del PIL; sul prodotto interno complessivo dell’Unione, il RRF conta invece poco più del 3%. Questo darebbe un vantaggio in termini di crescita del PIL italiano rispetto alle medie comunitarie, di circa un punto e mezzo all’anno per quattro anni; e, invece, nel periodo tra il 2022 e il 2025, secondo le previsioni della stessa Commissione, l’Italia cresce – negli anni del NEXT GENERATION EU – leggermente meno della media EU (anche se diminuisce un gap che dura da venticinque anni).

Il secondo dubbio sulla valutazione di NEXT GENERATION EU è sulla questione dei pagamenti. Ed è una questione che può spiegare l’impatto ancora debole sul PIL. Quando la Commissione ribadisce che essi sono in linea con le aspettative, si riferisce alle risorse trasferite dalla Commissione agli Stati membri. È vero, ad esempio, che all’Italia era arrivata – entro la fine del 2023 – la metà delle risorse programmate (102 miliardi); tuttavia, secondo l’Ufficio Parlamentare solo il 14,7% (28 miliardi) dell’intero PNRR era atterrato nei conti correnti dei beneficiari (imprese e famiglie). L’intera fase di implementazione soffre – come era naturale – di tempi che non possono che essere allungati dalle gare e dai cantieri. Certo, il RRF punta molto sulla riforma di appalti e amministrazione e, però, la sfida è ancora quella di cambiare squadra cercando, allo stesso tempo, di vincere la partita più difficile.

Infine, i famosi “traguardi” (milestones) e “obiettivi” (target). La migliore intuizione del NEXT GENERATION EU è stata proprio quella di far dipendere i pagamenti non dalla rendicontazione di investimenti da rimborsare (come per i fondi strutturali) ma dal raggiungimento di determinati risultati. C’è, però, una difficoltà evidente non tanto a raggiungere i “traguardi”, che, normalmente, corrispondono al completamento di procedure (e riforme) che abilitano la spesa del RRF, quanto invece a rispettare le scadenze dei più duri “obiettivi”, che misurano il completamento degli investimenti. Secondo la valutazione intermedia, di 324 obiettivi programmati tra il 2021 e il 2022, ne erano stati raggiunti solo circa un quinto e ciò può anticipare una difficoltà di completamento dei piani entro il 31 Agosto 2026 (data finale entro la quale gli obiettivi vanno tutti conseguiti e gli investimenti resi disponibili alla fruizione).

Rispetto a queste criticità, emergono tre ipotesi di miglioramento che la stessa Commissione prende sul serio, considerando la natura sperimentale di uno strumento appena nato. È necessaria, innanzitutto, maggiore flessibilità e un tempo lungo almeno un ciclo di programmazione coincidente a quello dei bilanci comunitari (sette anni): non funziona una lista della spesa perché la storia recente dimostra che, anche solo passando dal 2020 al 2024, siamo passati da un’era a un’altra. In secondo luogo, il meccanismo dei “milestones” e “targets” va confermato ma rivisto, identificando tra i parametri da raggiungere quelli sui quali concentrare l’attenzione di policy makers e opinioni pubbliche (introducendo, peraltro, un sistema per controllare quando la spesa raggiunge l’economia reale). Infine, anche sulle riforme che sono indispensabili, va trovato il modo di andare oltre il momento di approvazione di una specifica legge e di spostarsi sul controllo di risultati di quelle riforme che siano apprezzabili dai cittadini (riduzione dei tempi di attesa in un tribunale o in un ospedale, ad esempio).

“Navighiamo in oceani di cui non disponiamo la mappa”. Mario Draghi, nel 2014, ammise che stiamo tentando di governare crisi mai viste prima che sfidano gli strumenti di governo e di lettura che usavamo per un mondo più stabile. Oggi, per salvare l’Europa dobbiamo riuscire non solo investire una straordinaria quantità di risorse, ma fare uno sforzo altrettanto straordinario di studio per concepire strumenti completamente nuovi. Senza perdere tempo in scontri fuori dal tempo tra chi vorrebbe meno o più Europa. Mentre abbiamo bisogno di un’Unione che atterri in un secolo che l’ha colta di sorpresa.

 

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