La lezione di NEXT GENERATION EU (e del PNRR)

Una strategia pragmatica per il debito comune europeo

Articolo di Francesco Grillo per Il Messaggero.

Dalle elezioni politiche del prossimo parlamento europeo ci si aspetta indubbiamente uno spostamento degli equilibri politici verso posizioni che sono esterne all’asse (popolari – socialisti) che ha fatto la storia dell’Europa per 70 anni (anche se già nel 2019, i due grandi gruppi politici persero la maggioranza). È, altrettanto certo, tuttavia, che, mentre il centro dell’Unione si sposta a destra, la stessa destra sta cambiando la sua posizione sull’Europa: oggi nessuno mette più in discussione la constatazione che di Europa abbiamo bisogno per governare le sfide più grandi (dall’immigrazione alla difesa). Cambierà, però, il funzionamento stesso dell’Unione e tra gli aspetti che devono essere al centro della campagna elettorale, c’è quello finanziario: deve l’Unione dotarsi di risorse proprie senza dipendere da un bilancio rigido che, ogni sette anni, viene fissato dagli Stati? Fu una buona idea fare debito comune con Next Generation Eu (NGEU), la grande operazione finanziata dall’Unione per rispondere alla pandemia?

Indubbiamente, è ancora presto per formulare una valutazione definitiva del Piano di Rilancio e di Resilienza Europeo (RRF). La stessa considerazione vale per il PNRR italiano che vale il 40% di quello strumento. Alcuni aspetti positivi stanno comunque emergendo; insieme a ombre che si proiettano sull’idea (dello stesso Draghi) di replicare l’operazione.

Ottima fu la novità di legare i pagamenti dall’Unione agli Stati, non più a spese da rendicontare (come per i fondi strutturali), ma al raggiungimento di determinati risultati e a riforme che affrontino nodi strutturali. È evidente, poi, che il piano proceda più rapidamente di quanto non lo facciano le altre politiche di coesione. Tuttavia, l’impressione è che alle intuizioni iniziali non sia seguita, come spesso succede all’Unione, un’esecuzione sufficientemente efficace.

Si fa, innanzitutto, fatica a vedere gli effetti di un’operazione che vale 750 miliardi di euro nei numeri del Prodotto interno lordo. Secondo la “valutazione intermedia” che la Commissione europea ha presentato qualche settimana fa, l’economia europea dovrebbe crescere dell’1,6% in più rispetto ad uno scenario nel quale NGEU non c’era. E invece, secondo le ultime previsioni della stessa Commissione, l’economia europea cresce nel 2024 e nel 2025 meno (1,3%) di quanto non si espandesse nel periodo che precede la creazione di NGEU (2,2% nei cinque anni che precedono la pandemia).

Il secondo dubbio è sulla questione dei pagamenti e può spiegare l’impatto ancora debole. Non c’è un quadro sufficientemente consolidato a livello europeo e questo è parte del problema. Tuttavia, il riscontro per l’Italia dice che, secondo il Ministero guidato dallo stesso Raffaele Fitto (che del PNRR è responsabile), solo il 23,8% (45 miliardi) dell’intero PNRR era atterrato nei conti correnti dei beneficiari (imprese e famiglie) alla fine dello scorso anno. Il ritardo è molto differenziato per ministero ed è paradossale che il più in difficoltà sia proprio quello della sanità (siamo al 4%) che è stato quello maggiormente colpito dalla pandemia per rispondere alla quale il NGEU era stato concepito.

Infine, i famosi “traguardi” (milestones) e “obiettivi” (target). C’è una difficoltà evidente non tanto a raggiungere i primi che corrispondono al completamento di procedure (e riforme) che abilitano la spesa del RRF; quanto invece a rispettare le scadenze degli “obiettivi” che misurano il completamento degli investimenti. A livello europeo, di 324 obiettivi programmati tra il 2021 e il 2022, ne erano stati raggiunti solo circa un quinto e ciò può anticipare una difficoltà di completamento dei piani entro il 31 agosto 2026 (data finale entro la quale gli investimenti vanno resi disponibili alla fruizione).

Non si possono, ovviamente, attribuire le responsabilità di certe sofferenze a chi – come, appunto, Fitto e la stessa Giorgia Meloni – ha, fin dall’inizio, espresso dubbi su alcune caratteristiche di NGEU. Emergono, infatti, almeno tre ipotesi di miglioramento.

È necessaria, innanzitutto, maggiore flessibilità e un tempo lungo almeno un ciclo di programmazione coincidente a quello dei bilanci comunitari (sette anni): la storia recente dimostra che, anche solo passando dal 2020 al 2022, siamo passati da un’era a un’altra e deve esserci la possibilità di rivedere l’intero impianto. In secondo luogo, l’idea di premiare il raggiungimento dei risultati va confermata: ma voler controllare l’andamento del programma attraverso 6.234 indicatori (527 per l’Italia) significa spezzare quella che doveva essere una strategia in un enorme adempimento burocratico. Infine, le riforme: sono indispensabili, va abbandonata l’idea – in un’era resa incerta dalle tecnologie – che ci sia un manuale del perfetto riformatore al quale i diversi Paesi devono conformarsi. È il metodo del “semestre europeo” che nuovi equilibri politici dovrà ripensare.

L’Unione europea non potrà mai diventare gli Stati Uniti d’Europa (come pure evocano alcuni slogan elettorali). Non solo perché contiene troppa storia e linguaggi diversi, ma perché è forse finita l’era dei grandi Stati nati tra il Settecento e il Novecento. E mai nella storia europea potrà esserci un Alexander Hamilton, il primo ministro dell’economia americano che creò un vincolo indissolubile tra le ex colonie fondendone il debito pubblico. E, tuttavia, quando fu varato NGEU, furono tanti ad avvicinare la decisione di Angela Merkel e Emanuel Macron a quella del padre fondatore degli Stati Uniti. L’Europa continuerà ad essere un’istituzione ibrida; che farà debito comune per rispondere a specifiche politiche che hanno dimensione continentale. Dovrà farlo, però, in maniera pragmatica. Senza più farsi bastare la retorica di un progetto politico che ha avuto meriti enormi. Ma che ha il problema di essere stato pensato per un secolo completamente diverso rispetto a quello che dobbiamo governare.

 

Referenze:

European Commission (2024). "Spring 2024 Economic Forecast: A gradual expansion amid high geopolitical risks". Istitutional Paper 286. ISBN 978-92-68-13839-7. Link.

European Court of Auditors (2023).  "NGEU debt management at the Commission". Special Report. ISBN 978-92-849-0394-8. Link.

Parlamento Europeo e Consiglio, Regolamento (EU) 2021/241 of the of 12 February 2021 establishing the Recovery and Resilience Facility. (2021). Official Journal of the European Union document L 57/17. Link.

ItaliaDomani Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (2021). "Piano Nazionale di Resilienza e Ripresa". Link.

ItaliaDomani Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (2024). "Il quadro finanziario del PNRR". Link.

 

 

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